О развитии системы поисково-спасательного обеспечения морской деятельности России

14.02.2014 г. Министром обороны РФ С.К. Шойгу была утверждена «Концепция развития системы поисково-спасательного обеспечения Военно-Морского Флота на период до 2025 года», которая является существенным вкладом в развитие федеральной системы поисково-спасательного обеспечения морской деятельности Российской Федерации и позволит решить часть имеющихся проблем.

Морской доктриной Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Президентом РФ 27.07.2001 г. [1], в комплекс мер, обеспечивающих национальные интересы России в области морской деятельности (МД), предусмотрены следующие направления развития федеральной системы поиска и спасания на море:
– совершенствовать существующую систему поиска и спасания людей на море, основанную на взаимодействии федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), имеющих в ведении и в сфере деятельности силы и средства спасания;
– обеспечить государственную поддержку развития и функционирования системы;
– развивать международное сотрудничество по поиску и спасанию людей на море;
– обеспечить создание и функционирование единой государственной глобальной автоматизированной системы мониторинга и контроля за местоположением российских судов и наблюдения за обстановкой в Мировом океане.

В настоящее время поиск и спасание людей, терпящих бедствие на море и во внутренних водах Российской Федерации, осуществляется на принципе взаимодействия существующих ведомственных аварийно-спасательных служб Министерства обороны, Министерства транспорта, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственного комитета по рыболовству, Федеральной пограничной службы, Министерства природных ресурсов, Российской академии наук. Следует отметить, что аварийно-спасательные формирования для проведения спасательных операций на суше и внутренних водах объединены под эгидой МЧС России, а в воздушном пространстве – Федерального аэрокосмического управления поиска и спасания.

Структура федеральной системы поиска и спасания на море и внутренних водах соответствует принятому за основу принципу взаимодействия аварийно-спасательных формирований ФОИВ при проведении поисково-спасательных морских операций.

В обеспечение поиска и спасания на море до настоящего времени имеется значительное количество ведомственных служб, выполняющих сходные задачи, зачастую в одних и тех же регионах (пунк­тах базирования), но не решающие задачу поиска и спасания на море в комплексе, как правило, из-за несовершенства нормативной правовой базы и преобладания ведомственных задач. Реализация мероприятий по развитию систем спасания на море идет по отдельным ведомственным программам и планам соответствующих министерств и ведомств. При этом в финансовом отношении эта проблема обеспечивается, как правило, по остаточному принципу, а координатор развития системы поисково-спасательного обеспечения (ПСО) МД России нормативно не определен.

Ведомственный подход к решению вопросов обес­печения поиска и спасания на море и водных бассейнах влечет следующие основные негативные последствия:
– отсутствие единой системы ПСО МД Российской Федерации, развитие которой должно являться функцией соответствующего ФОИВ;
– несовершенство нормативно-правовой базы ПСО МД;
– отсутствие единой системы подготовки морских спасателей;
– отсутствие единой государственной технической политики по поддержанию и модернизации существующих сил и средств, созданию новой поисково-спасательной техники;
– отсутствие системы обязательной сертификации поисково-спасательной техники, в том числе и приобретаемой за рубежом;
– недостаточный уровень автоматизации процессов управления и информационной поддержки ПСО морских спасательных операций внутри ведомств;
– отсутствие достаточного взаимодействия оперативных органов управления поисково-спасательным обеспечением различных ведомств реализуемого на основе современных информационных технологий.

Исходя их этих и других факторов, Морская коллегии при Правительстве РФ неоднократно рассматривала вопросы ПСО морской деятельности. На заседании научно-экспертного совета (НЭС) Морской коллегии при Правительстве РФ 16.12.2010 года после активного и всестороннего обсуждения проблем развития федеральной системы поиска и спасания на море было принято соответствующее решение, которое констатировало состояние ПСО МД России и предлагало Морской коллегии ряд конкретных мер по разрешению имеющихся проблем. К сожалению, предложения НЭС по совершенствованию системы ПСО МД РФ поручениями Морской коллегии в полной мере не предусмотрено. Большинство же из принятых решений Морской коллегии по вопросам ПСО морской деятельности в настоящее время не выполнены.

Главный практический недостаток существующей системы ПСО МД России заключается в отсутствии комплексного подхода к функционированию и развитию системы по причине ведомственной разобщенности (каждое ведомство решает на море свою задачу). И, как следствие этого, недостаточного уровня оперативного реагирования и наращивания сил и средств при ликвидации аварии.

Исходя их этих положений, разработку и утверждение концептуальных руководящих документов по ПСО МД РФ следует рассматривать как уже давно назревшую необходимость. Поэтому одобрение Морской коллегией при Правительстве РФ 27 сентября 2013 года «Концепции развития системы поисково-спасательного обеспечения ВМФ на период до 2025 года» [2] и ее последующее утверждение 14 февраля 2014 г. Министром обороны РФ ШОЙГУ С.К. является существенным прорывом в вопросе развития федеральной системы ПСО МД РФ, так как система ПСО ВМФ является составной частью функциональной подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженных Сил Российской Федерации, которая, в свою очередь, входит в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (РСЧС).

Концепция развития системы поисково-спасательного обеспечения Военно-Морского Флота на период до 2025 года (далее – Концепция) определяет цель, задачи и основные направления развития системы поисково-спасательного обеспечения Военно-Морского Флота (далее – ПСО ВМФ) в современных и прогнозируемых военно-политических, военно-стратегических и военно-экономических условиях.

Концепция разработана в соответствии с требованиями Военной доктрины Российской Федерации, Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года, Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса», Основ государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2020 года, Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, Концепции строительства и развития Вооруженных сил Российской Федерации на период до 2020 года.

Спасание экипажей аварийных ПЛ –
приоритетная задача системы ПСО ВМФ

Следует отметить, что основу ПСО ВМФ России для спасания экипажей аварийных ПЛ составляют надводные спасательные суда (СС) со спасательными глубоководными аппаратами (СГА). Однако надводные СС обладают существенным недостатком: они не только не способны выполнять спасательные операции в районах, покрытых льдом, что весьма актуально для полярных акваторий России, но и на свободной воде имеют существенные потери во времени при усилении волнения моря. В частности, даже для строящегося нового СС проекта 21300 «Игорь Белоусов» такие потери времени могут превышать несколько суток, что существенно снижает вероятность успешного спасения подводников [3]–[5], как правило, находящихся в отсеке аварийной ПЛ под избыточным давлением воздуха.

Более эффективным, практически независимым от волнения моря средством спасания подводников, обеспечивающим оперативную доставку средств спасания, является спасательная подводная лодка (СПЛ). В конце 1970-х годов в Советском Союзе были построены две СПЛ пр. 940 с дизель-электрической силовой установкой. Несмотря на то что в 1981 г. во время проведения спасательных работ на Тихоокеанском флоте применение СПЛ подтвердило их эффективность, ВМФ до сих пор не получил ничего равноценного взамен СПЛ пр. 940, выведенных в конце 90- х годов прошлого века из состава флота.

В качестве полноценного спасательного средства независимого от волнения моря и подо льдами может рассматриваться атомная СПЛ. По функциональному эффекту такая СПЛ превосходит СС проекта 21300 более чем в два раза. Однако стоимость строительства новой атомной СПЛ или соответствующего переоборудования в спасательную одной из существующих боевых ПЛА весьма высока. Кроме того, уменьшение боевого состава ПЛ в современных условиях нецелесообразно. Поэтому экономически рационально использовать для доставки спасательных аппаратов и спасательных контейнеров боевые многоцелевые ПЛ нескольких проектов.

Концепция определяет, что основным средством оказания помощи экипажам подводных лодок станут спасательные суда проекта 21300, имеющие на вооружении самые современные технические средства, обеспечивающие выполнение глубоководных и водолазных работ на глубинах до 450 метров. Предполагается построить несколько таких судов. При реализации такого подхода наш ВМФ окажется единственным в мире, располагающим несколькими весьма дорогостоящими 450-метровыми глубоководными водолазными комплексами, применение которых для спасания экипажей аварийных подводных лодок, как правило, ограничивается 200 метрами. А использование таких комплексов при освоении континентального шельфа практически не востребовано из-за наличия достаточно эффективной подводной робототехники и соответствующих технологий.

Сравнительный анализ по отечественным и зарубежным судам и спасательным системам аварийных ПЛ, построенным за последние два десятилетия, показал, во-первых, что спасательные системы НАТО, например NSRS с аппаратом SR Nemo или SRDS, водолазные работы выполнять не могут. Для выполнения подводных работ в этих системах предусмотрено использование нормобарических водолазных скафандров и телеуправляемых необитаемых подводных аппаратов. Существующие за рубежом суда с ГВК предназначены в основном для выполнения водолазных и подводно-технических работ и могут привлекаться, как это было на АПК «Курск», к аварийно-спасательным работам.

Во-вторых, стремительное развитие робототехники, в том числе и подводной, за последние годы привело к отказу от водолазных технологий при освоении шельфа на глубинах более 100–200 м как у нас в стране, так и за рубежом.

В-третьих, использование ГВК-450 для решения задачи спасания экипажей аварийных ПЛ не является определяющим, так как основным средством спасания экипажей аварийных ПЛ силами ПСО являются спасательные глубоководные аппараты пр. 1855 и 18270 и их модернизированные аналоги. Уровень развития подводных обитаемых и необитаемых аппаратов в современных условиях, как показывают проводимые учения на флотах, позволяет решать задачи поддержания жизнедеятельности экипажа аварийной ПЛ, которые традиционно решали водолазы. Это подтверждается и отечественным опытом эксплуатации построенных ранее ГВК.

В прежние годы ГВК строились только по заказу ВМФ и устанавливались на объектах ВМФ, за одним лишь исключением: это глубоководный водолазный комплекс проекта 10470 «Акванавт-300», построенный по заказу Мингазпрома и установленный на борту специального судна «Свияга». С момента ввода в эксплуатацию предшественников ГВК-450 СС пр. 21300 – спасателей проекта 537 «Эльбрус» и «Алагез» – прошло более тридцати лет.

Данные о проведении водолазных работ на флотах в 1970–2000 гг. показывают, что водолазные работы в морских условиях проводились на глубинах до 160 метров, а экспериментальные водолазные работы в морских условиях – до 300 метров. Практической потребности выполнять работы на флотах на глубинах более 200 м по опыту проведения фактических спасательных работ (например, С-178 – 1981 г., К-429 – 1983 г., АПЛ «Комсомолец»– 1989 г., АПЛ «Курск» – 2000 г.) не было. Анализ статистических данных также показывает, что за прошедшее столетие более 80 % случаев гибели ПЛ происходит при удалении от пунктов базирования до 150–200 миль в ближней морской зоне на глубинах до 300 метров.

Отсюда следует ожидать, что практическая востребованность ГВК-450 при проведении спасательных работ с участием водолазов на глубинах свыше 160–200 метров в ВМФ будет незначительной. Известно, что к основным принципам, на которых строится методология обоснования развития военной техники, относятся системность, сбалансированность, соответствие количественно-качественных показателей систем вооружения экономическим возможностям страны [6].

Исходя из этих принципов и с учетом вышесказанного, а также бурного развития робототехники, отсутствия потребности в водолазных технологиях при добыче нефти и газа на глубинах более 100–200 метров, наличия ряда первоочередных проблем в оснащении подразделений УПАСР флотов поисково-спасательной техникой, следует признать, что количество СС пр. 21300 с ГВК-450 требует дополнительного обоснования с позиций создания сбалансированной системы ПСО ВМФ. Вместе с тем наличие даже 2-х спасательных судов с ГВК-450 позволит нашей стране реализовать в должной степени имеющийся научно-технический задел в области отечественных глубоководных водолазных технологий и использовать его для решения задач освоения Мирового океана.

В то же время следует учитывать, что в рамках реа­лизации подпрограммы «Морской транспорт» Федеральной целевой программы (ФЦП) «Развитие транспортной системы России 2010–2020 годы» планируется построить около 40 спасательных судов различного назначения. Следует также подчеркнуть, что «Стратегией развития морской деятельности РФ до 2030 г.» [7] всего для Минобороны, Минтранса, МЧС предусмотрено строительство только 70 спасательных судов.

Подчеркивая еще раз положительный факт появления «Концепции развития системы поисково-спасательного обеспечения Военно-Морского Флота на период до 2025 года», следует все-таки отметить, что при соблюдении системного подхода в вопросах ПСО МД РФ, то есть при наличии утвержденных «Концепции развития системы ПСО МД РФ до 2030 г.» и «Концепции развития системы ПСО Вооруженных сил РФ до 2030 г.» и их последующей реализации, эффективность созданной федеральной системы ПСО МД существенно превосходила бы другие возможные аналоги.

Проблемы ПСО МД РФ в полной мере относятся и к ПСО в Арктическом регионе, комплексное освоение которого является приоритетной задачей для всех ведомств.
К факторам, которые усложняют задачу ПСО на арк­тических морях, относятся сложные природно-климатические условия, большие расстояния от объектов добычи до береговой черты, неразвитость региональной системы реагирования на чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

В целом, острота и значимость рассматриваемой проблемы в значительной мере усугубляется значительным отставанием технико-технологического состояния системы ПСО от требуемого уровня, высоким уровнем ущерба экономике и национальной безопасности России при возникновении аварий и чрезвычайных ситуаций при ведении морской деятельности [8]–[10].

По оценке экспертов, одной из основных тенденций современного мира, отражающейся в политиках различных морских стран, стал переход от секторального (отраслевого) или сугубо регионального к комплексному (интегрированному) развитию морской деятельности. Большинство государств по вопросам безопасности все больше внимания уделяет изучению и моделированию так называемых предаварийных ситуаций, совершенствованию технологий комплексного расчета рисков, учету неопределенности исходных данных. Принципиальная особенность использующихся в нас­тоящее время за рубежом подходов к обеспечению безопасности заключается в создании систем, использующих технологии сквозной оценки и управления рисками, обеспечивающих их снижение до настолько малого уровня, насколько это может быть обеспечено разумными практическими мерами. Именно в рамках комплексного подхода, опирающегося на страте­гическое прогнозирование и долгосрочное планирование морской деятельности, активно развиваются функцио­нальные направления морской политики, в которых усилия государства сосредотачиваются на решении приоритетных, ключевых проблем. В РФ в начале 2000-х годов прорабатывался вопрос создания комплексной системы безопасности освоения морских нефтегазовых месторождений. В настоящее время при проектировании объектов морской инфраструктуры составной частью проектов является комплексная система обеспечения безопасности мореплавания.

Исходя из имеющегося состояния сил и средств ПСО, а также особенностей выполнения государственных задач по поиску и спасанию в Арктике, следует, что для их выполнения наиболее необходимо наличие комплексной поисково-спасательной системы, организационно и технически обеспечивающей все этапы поисково-спасательной операции.

Решение данного вопроса является сложной организационной и научно-технической задачей, которая требует программно-целевого подхода к ее решению и обусловлена следующими основными факторами:
– актуальностью угроз безопасности объектам морской деятельности России;
– состоянием проблемы безопасности объектов морской деятельности;
– расширением сферы морской деятельности в планах социально-экономического развития Российской Федерации;
– системным характером проблемы обеспечения безопасности объектов морской деятельности России и ее составной части ПСО.

Большое значение в вопросе организации управления силами в ходе проведения аварийно-спасательных работ имеет применение современных информационных технологий, обеспечивающих прием и обработку данных об аварийном объекте от различных источников информации, планирование поисковых и аварийно-спасательных работ, принятие эффективных управленческих решений и осуществление оперативного контроля их выполнения. Органы управления аварийно-спасательных формирований, координационные и аварийно-спасательные центры, задействованные в организации и проведении поисковых и аварийно-спасательных работ на море в Арк­тическом бассейне, существующие спасательные суда и ледоколы не оборудованы в должной мере данными автоматизированными системами управления.

С учетом изложенного, а также исходя из многовариантности возможных чрезвычайных ситуаций в Арктике, указанных выше факторов и особенностей проведения поисково-спасательных работ, реализация требований к комплексной поисково-спасательной системе предполагает:
– обеспечение требуемого количественного состава и уровня технического развития сил и средств поисково-спасательного обеспечения в Арктическом регионе;
– создание новых ледоколов, специализированных судов, привлекаемых к поисково-спасательному обеспечению на море;
– создание новых авиационных сил, привлекаемых к поисково-спасательному обеспечению на море;
– создание новых технических средств поисково-спасательной техники для высоких широт;
– создание новых технических средств проведения работ по ЛАРН в условиях низких температур, ледового покрытия, битого льда;
– создание новых технических средств по поиску и обследованию затонувших объектов;
– создание новых технических средств навигационно-гидрографического обеспечения в высоких широтах;
– создание новых технических средств оповещения и связи, в том числе с использованием космических сил и средств;
– создание новых технических средств борьбы с обледенением наружных поверхностей морских плавучих и стационарных объектов и его влиянием на работу оборудования;
– создание новых технических средств медицинского обеспечения при проведении аварийно-спасательных работ на море;
– создание новых и совершенствование сущест­вующих береговых аварийно-спасательных и координационных центров;
– совершенствование механизмов и повышение уровня взаимодействия сил, которые могут привлекаться к поисково-спасательному обеспечению на море в высоких широтах;
– совершенствование системы мониторинга и управления проведением аварийно-спасательных работ на море;
– разработку способов (методов) проведения поисково-спасательных работ в высоких широтах;
– повышение уровня подготовки кадров специализированных судов и ледоколов, стационарных и плавучих объектов на море применительно к деятельности в высоких широтах;
– совершенствование судоремонтной (ремонтной) базы в Арктическом регионе;
– совершенствование системы базирования сил и средств поисково-спасательного обеспечения в Арк­тическом регионе;
– формирование необходимой нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы АСО морской деятельности в Арктическом регионе;
– развитие дальнейшего сотрудничества в области поиска и спасания на море со странами Арктического региона.

В Российской Федерации отсутствует единый специально уполномоченный государственный орган, наделенный полномочиями по оказанию государственных услуг в сфере ПСО людей и объектов морехозяйственной деятельности на море и в водах, постоянного решения вопросов федерального уровня в этой сфере и координации функционирования ведомственных аварийно-спасательных служб в повседневных условиях, а также по вопросам развития сил и средств ПСО в рамках единой программы под централизованным управлением, что негативно сказывается на обеспечении безопасности морехозяйственной деятельности.

Опыт создания и функционирования систем поиска и спасания на море в основных морских державах свидетельствует о четкой государственной централизации подобных систем. При этом военно-морская составляющая системы поиска и спасания на море, как правило, включает в себя только задачу спасания экипажей аварийных подводных лодок.

Наличие противоречий в действующих нормативных документах федерального уровня и несогласованность ведомственных наставлений и руководств не позволяют обеспечить должный уровень координации и взаимодействия ведомственных аварийно-спасательных служб и формирований в повседневных условиях и при возникновении на море аварий и аварийных ситуаций. Организация поиска и спасания на море в Российской Федерации, основанная на существующей нормативной правовой базе, приводит к размыванию ответственности за координацию и организацию поисково-спасательных операций (работ) на море и, как следствие, к значительным трудностям по привлечению сил и средств различных федеральных органов исполнительной власти к участию в фактических поисково-спасательных операциях.

Необходима корректура (разработка) нормативной правовой базы государства в сфере ПСО на море и водах, обеспечивающей создание (определение) специального уполномоченного государственного органа и необходимых социальных институтов, осуществляющих регламентацию вопросов предоставления государственных услуг в сфере ПСО и координацию деятельности аварийно-спасательных служб различных ведомств и коммерческих организаций при решении ими задач поиска и спасания людей на море и водах, ликвидации последствий аварий, а также развитие средств поиска и спасания на море, в том числе с учетом условий Арктики.

Одной из основных причин выявленных недостатков и ограничений является отсутствие на протяжении ряда лет централизованной, научно и экономически обоснованной, организованно выполняемой Концепции поисково-спасательного обеспечения морской деятельности Российской Федерации, призванной реформировать всю систему ПСО морской деятельности.

Одной из основных проблем, на решение которой направлена техническая политика развитых государств, является проблема обеспечения унификации в различных областях науки и техники. Усиление внимания к этой проблеме в последние годы продиктовано необходимостью рационального использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, повышения эффективности функционирования сложных систем в условиях кризиса на мировом рынке. Актуально решение этой проблемы и в области спасения людей на море и внутренних водных бассейнах России.

Следует отметить недостаточный уровень унификации поисково-спасательной техники, создаваемой ведомствами в интересах своих аварийно-спасательных служб, функционирование которых при ликвидации чрезвычайных ситуаций на море осуществляется на основе утвержденного и принятого принципа координации. Проблемы унификации приводят в конечном счете к уменьшению эффективности спасения, увеличению финансовых и материальных затрат, ухудшению качества спасательной подготовки и, как следствие, к гибели людей и материальным потерям на море и внутренних водных бассейнах.

На сегодняшний день назрела острая необходим